■ 楊文君

案情

關于某高校采購校園網基礎設施改造更新工程（一期）項目，有供應商舉報稱：招標文件中“生產廠商獲得CMMI4級認證時間不少于三年”的評分標準設置不合理；評審過程中，個別評審專家涉嫌未按照招標文件規定的評審方法、評審標準獨立評審，部分評審專家涉嫌泄露評審細節；有兩家投標供應商涉嫌串通投標。

經財政部門審查，該項目招標文件將“獲得CMMI4級（或以上）國內認證的時間不少于三年”作為評審因素，違反了《政府采購法》第二十二條、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第18號令，以下簡稱18號令）第二十一條的規定（該案件處理時，18號令仍在實施），舉報事項1成立。舉報事項2、3則缺乏事實依據。

此外，在本項目監督檢查處理過程中，財政部門發現，本項目招標公告顯示，潛在供應商須在該高校供應商庫注冊、審核通過后，才能購買標書，且在辦理注冊入庫時須提供納稅證明等材料。該行為屬于《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）第二十條規定的“以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”的情形。根據《政府采購法》第三十六條第一款第二項的規定，責令該高校廢標。

分析

本案中，財政部門對前三項舉報內容的處理并無爭議。引發關注和討論的，是采購人自建的供應商庫能否作為投標門檻，即供應商是否必須要在采購人建立的供應商庫中注冊并通過審核，方可投標的問題。

對此，中央財經大學財政稅務學院教授姜愛華給出了否定的答案。她指出，《政府采購法》第二十三條規定，“采購人可以要求參加政府采購的供應商提供有關資質證明文件和業績情況，并根據本法規定的供應商條件和采購項目對供應商的特定要求，對供應商的資格進行審查”，但該條并未明確采購人能否建立供應商庫，也未明確采購人自行建立的供應商庫是否具有與省級以上財政部門建立的供應商庫同樣的效力，即供應商須在該供應商庫中完成注冊登記、審核等手續后，才具有投標資格。

姜愛華進一步分析，供應商庫應由政府采購監督管理部門建立?！稐l例》第六十三條明確，“各級人民政府財政部門和其他有關部門應當加強對參加政府采購活動的供應商、采購代理機構、評審專家的監督管理，對其不良行為予以記錄，并納入統一的信用信息平臺”?；诖?，省級以上財政部門有權設立供應商庫，確定供應商入庫標準，并由供應商根據具體要求進行申請注冊，財政部門對供應商資格進行審核。但應考慮簡政放權的改革需要，利用“互聯網+”等手段提高審核效率。

不過，實踐中，確實有部分采購人將與自己業務聯系緊密、服務優信譽好的供應商列入本單位、本部門的供應商庫，作為提高采購效率的舉措之一?！斑@類采購人自行建立的供應商庫僅具有內部參考意義，與省級以上財政部門建立的供應商庫在法律效力上具有本質區別?！睎|部某省財政廳政府采購處負責人告訴記者，采購人自行建立的供應商庫，在入庫標準、入庫條件等方面具有較大的特定性，甚至帶有某些主觀性，僅作為遴選合適供應商的參考依據可能并無不妥，但如在招標公告或招標文件中要求供應商必須在該供應商庫中注冊、審核通過后才能參加政府采購活動，顯然缺乏法律法規依據，屬于“以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”，應當禁止。

此外，有專家提出異議，認為部分地區的政府采購供應商管理辦法中規定，“只有注冊并登記加入政府采購供應商庫，接受各級采購單位、采購代理機構和財政部門的誠信考核和管理的供應商，才能參加采購活動”，如此規定，有將供應商入庫設定為行政許可之嫌，不符合《政府采購法》相關內容。

該專家指出，按照《行政許可法》第二條的規定，“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為”。一種民事行為，如果需要經過行政機關的許可才能進行或者繼續進行，就是行政許可，不論這種行為的名稱是否是行政許可，也不論這種審查是否嚴格?！墩少彿ā芬幎ㄕ少徍贤m用合同法，因此，參加政府采購活動或者訂立政府采購合同是一種民事行為。而供應商注冊并登記加入政府采購供應商庫，是需要經過審查的。不論這一審查工作是由行政機關直接完成，還是由行政機關委托或授權給各級采購單位和其他機構，都屬于行政審查。

姜愛華則認為，要求供應商加入供應商庫，并不存在設定行政許可的嫌疑。設立統一的供應商庫，是提高政府采購效率的一個重要途徑。參與政府采購的供應商應具備合法的基本資質條件，這是確保政府采購活動順利進行的重要保障，并且其他國家也都有建立供應商庫的經驗，值得我們學習。比如，日本要求，政府采購供應商在申請入庫資格審查時，應提交申請書、身份證明、營業登記與財務報表、納稅證明等相關文件資料，審查合格的供應商入庫有效期限為2-3年，期限內原則上不再審查其資格，除非供應商有違法行為。

供應商庫制度是否有設定為行政許可的嫌疑？業內仍莫衷一是。但無論答案如何，采購人自行建立的供應商庫，都不應當成為供應商投標的門檻。根據《政府采購法》第三十六條第一款第二項的規定，本項目應予廢標。